Emmanuel Macron pourrait-il vraiment gouverner par ordonnances ?

Spoiler : ce n’est pas si simple…

Emmanuel Macron l’a dit à plusieurs reprises durant la campagne : s’il est élu président, il aura recours aux ordonnances pour lancer un certain nombre de chantiers. Le mois dernier dans le Journal du dimanche, il expliquait ainsi : «Je souhaite introduire dès l’été un projet de loi d’habilitation pour simplifier le droit du travail et décentraliser la négociation. […] Le tout par ordonnances, pour procéder de manière rapide et efficace.» Sur Public Sénat, il confirmait : «Il y a une partie de mon programme [que] je ferai dans des lois classiques, une autre, la réforme du droit du travail […], je la ferai par ordonnance.» L’idée peut sembler curieuse, puisqu’à l’automne, il déclarait au Monde : «Je ne crois pas une seule seconde aux cent jours et à la réforme par ordonnances. Regardez ce qu’il vient de se passer quand on réforme en passant par le 49.3, qui est pourtant un article constitutionnel : les gens le prennent très mal.»

Quelle que soit la raison de son revirement, pourrait-il réellement gouverner par ordonnances ? La Constitution de 1958 donne au gouvernement, dans son article 38 (1), la possibilité de contourner le processus législatif régulier, dans lequel l’Assemblée nationale comme le Sénat peuvent amender les projets ou propositions de loi avant de les voter : «Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat», énonce-t-il notamment.

L’exécutif doit disposer d’une majorité solide

Le gouvernement, lorsqu’il fait usage des ordonnances, se passe donc de l’avis du Parlement pour légiférer sur les domaines listés à l’article 34, c’est-à-dire ceux qui relèvent de la loi. Le droit du travail en fait partie. Mais le gouvernement doit au préalable obtenir du Parlement l’accord de prendre ces ordonnances, en annonçant le domaine sur lequel il souhaite légiférer (on ne peut être habilité à prendre des ordonnances sur la sécurité et en prendre finalement sur le droit du travail par exemple). «Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation», énonce l’article 38.

Il faut donc que l’exécutif dispose d’une majorité solide pour lancer le processus. Si un gouvernement n’a pas de majorité à l’Assemblée pour faire passer un projet de loi, on voit mal pourquoi ces mêmes élus lui délégueraient leur pouvoir de légiférer sur ce projet. En cas de cohabitation, en revanche, Emmanuel Macron (ou tout autre Président) pourrait refuser de signer une ordonnance émise par le gouvernement, et donc en bloquer l’application. François Mitterrand a par exemple refusé de signer des ordonnances voulues par le gouvernement de cohabitation mené par Jacques Chirac. Il existe d’ailleurs un autre garde-fou dans la Constitution, relevé par le Monde : pour avoir valeur de loi, une ordonnance doit être ratifiée par les députés. Dans le cas contraire, elles restent des décrets, dont la valeur juridique est de l’ordre réglementaire, et donc inférieure à celle d’une loi.

Plus de 136 ordonnances publiées sous Sarkozy

Cette volonté du candidat d’En marche de se passer de l’avis de l’Assemblée nationale et du Sénat pour légiférer sur certains sujets est assez cohérente avec l’ensemble de son programme, qui prévoit notamment d’accélérer la procédure parlementaire (les projets ou propositions de loi font deux allers-retours entre les deux chambres, il souhaite faire de la procédure accélérée, qui n’en prévoit qu’un, la procédure par défaut). Légiférer par ordonnances n’est d’ailleurs pas chose exceptionnelle : plus de 136 ordonnances ont été publiées sous Nicolas Sarkozy, par exemple, rappelle le Monde. Et François Hollande en a usé aussi, notamment dans le domaine du logement, rappelle RTL.

Mais elle n’est pas un signal positif envoyé au Parlement, dont la future composition reste très incertaine, rappelait Libération il y a quelques jours : «De la part d’un candidat qui n’a jamais été élu, à l’Assemblée ou ailleurs, le simple projet d’user d’ordonnances apparaît forcément comme une défiance à l’égard des députés. C’est laisser entendre que passer par la case Palais-Bourbon constitue par nature un frein à la réforme.» Emmanuel Macron laisse aussi entendre que, s’il est élu le 7 mai, peu lui importeront les messages que lui enverront, à travers les législatives, les très nombreux Français qui lui auront donné leur voix à contrecœur.

(1) Il existe d’autres cas dans lesquels le gouvernement peut recourir aux ordonnances. Si le Parlement, après 70 jours, ne parvient pas à se prononcer sur un projet de loi de finances, le gouvernement peut faire entrer en vigueur certaines dispositions par ordonnance (article 47). Idem s’il s’agit d’étendre aux territoires d’outre-mer des dispositifs ayant cours en métropole (article 74).

Photo Boris Allin – Hans Lucas pour Libération
Kim Hullot-Guiot
Article tiré de Libération . le 5 mai 2017

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