Gel des contrats aidés – Un non-sens social

Au cœur du mois d’août, les préfets ont été informés par le ministère du travail d’un coup de frein majeur sur ces emplois subventionnés par l’État. Au détriment de l’insertion professionnelle et de la cohésion sociale.

Le coup est rude pour les personnes les plus éloignées du marché du travail, avec l’annonce du gel de la majorité des contrats aidés. Ces dispositifs, ciblés sur les publics fragiles, permet aux associations, et dans certains cas à des entreprises marchandes, de s’insérer dans l’emploi et si possible de se former. On le sait désormais, aucun contrat d’initiative emploi (CIE) – concernant donc le secteur marchand – ne sera passé au second semestre. Quant aux contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE), qui concernent le secteur non marchand, une enveloppe de 110 000 euros est disponible, soit deux fois moins que pour les six derniers mois de 2016. Cette enveloppe sera réservée pour moitié à l’éducation nationale, l’autre devant être attribuée, selon un mail interne rendu public par Libération, en vue de « soutenir exclusivement des renouvellements de contrats à destination de publics prioritaires et associations ayant démontré leur contribution à l’intérêt général, notamment dans le champ de l’urgence sociale ou sanitaire ». Mais comme le recrutement des « adjoints de sécurité » est maintenu et les engagements des conseils départementaux seront « honorés », il ne restera plus guère de nouveaux contrats disponibles. Enfin, pour les emplois d’avenir, qui sont des contrats longs accompagnés d’une formation pour les jeunes, seuls les renouvellements seront autorisés pour permettre « la poursuite des parcours engagés ». Mais aucun nouveau contrat ne sera signé.

Le gouvernement justifie ce coup de frein par une critique de ces dispositifs. Le 9 août dernier, la ministre de l’emploi, Muriel Pénicaud, expliquait à l’Assemblée nationale que ces contrats aidés étaient « extrêmement coûteux » et n’étaient « pas efficaces dans la lutte contre le chômage » et « pas un tremplin pour l’insertion ». Dès lors, elle préparait les esprits aux restrictions, affirmant que le gouvernement préférait « investir dans la formation ». L’exécutif aurait donc fait le choix de privilégier la formation, qui fera l’objet d’un vaste plan à l’automne de 15 milliards d’euros sur trois ans, par rapport à ces contrats aidés. Mais ce storytelling souffre de quelques incohérences et imprécisions.

D’abord, notons que la restriction sur les emplois aidés intervient dès à présent et que le plan formation ne se mettra en place, lui, que l’an prochain. On ne remplace donc pas un dispositif par un autre. On ne redéploie aucun moyen. Ceux qui bénéficiaient des contrats aidés et qui vont perdre leur emploi devront donc patienter. Le choix est proche de la baisse de 5 euros par mois des aides personnalisées au logement : un dispositif est jugé inefficace, il fait l’objet d’une restriction budgétaire et on réfléchit ensuite sur le fond. Mais la restriction budgétaire ne saurait corriger par elle-même les défauts du système. Ce qui conduit à la conclusion qu’elle est, elle-même, le but de l’opération.

De ce point de vue, le gouvernement précise que l’ancien exécutif avait signé beaucoup trop de contrats aidés au premier semestre par rapport aux 280 000 contrats budgétés dans la loi de finance 2017. En juillet, un crédit supplémentaire de 250 millions d’euros a été ouvert pour créer 13 000 contrats supplémentaires, ce qui semble prouver que le gouvernement n’est pas dans le calcul budgétaire. C’est d’ailleurs ce qu’a affirmé le porte-parole du gouvernement Christophe Castaner sur Twitter.

Mais l’apparence est trompeuse.
Pour comprendre en quoi cette décision a un fond budgétaire, il faut revenir au rapport d’audit des comptes publics que la Cour des comptes a publié fin juin. Cette dernière estimait que le nombre de contrats aidés avait été sous-évalué par le budget 2017 et qu’il faudrait prévoir une rallonge budgétaire. L’institution l’a donc ajoutée au montant de ce qu’elle a appelé le « dérapage » budgétaire en fin d’année. La Cour avait estimé qu’il faudrait rajouter de « 300 à 600 millions d’euros » au budget prévu. Ce qu’a donc décidé le gouvernement, c’est de limiter cette facture supplémentaire à 250 millions d’euros : cela représente une économie de 350 millions d’euros par rapport à la fourchette haute du dérapage prévue par la Cour des Comptes. Or c’est sur ce niveau haut qu’est calculé l’effort d’économies de 4,5 milliards d’euros prévu par l’État pour parvenir à un déficit public de 3 % du PIB à la fin de l’année. Autrement dit, la mesure sur les contrats aidés permet d’économiser 8 % environ du montant visé par le gouvernement. Malgré la « rallonge » de juillet, il y a donc bien une volonté d’économie – ou plus exactement une volonté comptable – dans cette mesure.

Les chiffres semestriels des contrats aidés publiés par la Dares, la Direction de recherche du ministère de l’emploi, ne sont pas encore disponibles. Mais une circulaire de l’ancienne ministre de l’emploi Myriam El Khomri, signée le 18 janvier, prévoit au premier trimestre 179 500 contrats aidés, soit effectivement 64 % de l’ensemble des contrats budgétés sur l’année. Ce chiffre semble confirmer que la loi de finance 2017 a largement sous-estimé le nombre de contrats aidés pour 2017. Passer de 479 000 contrats aidés en 2016 (selon le chiffre de la Cour des comptes) à 280 000 en 2017 semble en effet trop ambitieux compte tenu de la nécessité de poursuivre certaines missions ou certains parcours engagés. Une rallonge était donc inévitable et elle n’est pas unique puisque les contrats aidés ont été systématiquement sous-budgétés depuis 2014. La vraie question était de savoir quels étaient les moyens supplémentaires alloués. Le nouveau gouvernement a clairement choisi la fourchette basse.

Le gouvernement précédent ne s’est pas livré à une « orgie » de contrats aidés pour le premier semestre 2017 comme semblent le sous-entendre, pour se justifier, certains membres du gouvernement actuel. Le nombre de contrats aidés concernés par la mesure était en recul net au premier trimestre, selon les derniers chiffres de la Dares : le nombre de bénéficiaires était en recul de 15 % sur un an et le nombre de nouvelles entrées était en baisse sur un an de 23 %. Les CIE, autrement dit les contrats du secteur marchand, étaient particulièrement mis à contribution, avec un recul de 57 % de ses bénéficiaires en un an, en raison, affirme la Dares, de « consignes très restrictives adressées aux organismes prescripteurs afin de respecter les enveloppes budgétaires ». Il n’y a donc pas de laxisme, mais une sous-budgétisation accompagnée d’une volonté de ne pas stopper brutalement des dispositifs en cours, notamment pour le secteur non marchand où les besoins, on le verra, sont réels. C’est pourquoi, sur les trois premiers mois de l’année, le nombre de bénéficiaires des CAE a très légèrement progressé (+ 3,4 %). Le choix du gouvernement actuel a donc été plus brutal, non pour des raisons d’efficacité ou de redéploiement des aides, mais bien pour des raisons budgétaires.

Quelle utilité pour les emplois aidés ?

Pour autant, le procès en inefficacité de ces emplois est un grand classique qui est largement repris par le gouvernement. Christophe Castaner et Muriel Pénicaud les opposent directement à la formation, jugée plus efficace pour l’emploi. La ministre du travail a indiqué que son jugement était celui des études de la Cour des comptes et de la Dares. Globalement, ces deux institutions sont effectivement assez sévères sur ces dispositifs. Mais la Dares est beaucoup plus prudente, reconnaissant leur effet positif à court terme sur le chômage et estimant à moyen terme que les effets sont « plus mitigés ». Mais la direction souligne que plusieurs éléments méthodologiques manquent pour établir un diagnostic sûr. « Il nous manque un suivi des bénéficiaires sur une période plus longue pour s’assurer de leur insertion à l’issue du contrat », conclut l’étude de la Direction qui ne cesse d’appeler à la prudence. La Cour des comptes, dont la sentence s’appuie sur celle de la Dares, semble ne pas entendre cet appel à la prudence et conclut qu’il s’agit de dispositifs coûteux et inefficients.

Dans le détail, la réalité est donc plus nuancée. D’abord, il faut distinguer entre CIE et CAE. Le CIE, dans le secteur marchand, affiche un bon résultat en termes d’efficacité : deux tiers des bénéficiaires ont un emploi six mois après la fin du contrat, selon la Dares. C’est un excellent résultat, mais qui doit être relativisé par « l’effet d’aubaine ». La même enquête de la Dares signale que 63 % des embauches en CIE auraient eu lieu même en l’absence de contrats aidés. Globalement, ces contrats remplacent donc largement des embauches classiques et, en cela, peuvent effectivement être jugés coûteux et non indispensables. Mais ce chiffre doit être relativisé puisque les CIE ne représentent qu’une petite part de ces contrats aidés (9,1 % du total des bénéficiaires au premier trimestre 2017) et qu’en période de reprise de l’emploi, son reflux est logique et aisé. Le gel du second semestre est sans doute un geste violent, mais son impact sur l’emploi sera effectivement limité. Tout en conservant à l’esprit que, selon l’enquête de la Dares, un tiers des emplois en CIE ont bel et bien été créés grâce au dispositif, ce qui pourrait concerner 10 000 personnes qui peineront, elles, à retrouver un emploi.

De surcroît, cet effet d’aubaine dans le secteur marchand est beaucoup plus faible concernant les emplois d’avenir (47 % contre 63 %) qui, pourtant, sont également fortement restreints par la décision gouvernementale. Or il y a là une vraie contradiction, puisque ces emplois d’avenir disposent précisément d’une composante formation importante à destination des publics jeunes éloignés de l’emploi. Si l’objectif du gouvernement était réellement de redéployer les moyens sur la formation et non de réaliser des économies comptables, ces emplois auraient dû échapper à la mesure.

Nombre de contrats aidés dans le secteur non marchand. © Dares
Nombre de contrats aidés dans le secteur non marchand. © Dares

 

Concernant le CAE, la situation est plus complexe. Selon l’étude de la Dares, 72 % des bénéficiaires doivent leur contrat au dispositif existant. Autrement dit, ces contrats contribuent à placer dans un cadre professionnel des personnes éloignées de l’emploi. Car, rappelons-le, 85 % des bénéficiaires de ces contrats et 88 % des bénéficiaires de CAE sont des « personnes en difficulté particulière d’accès à l’emploi ». Sans ce dispositif, ces personnes seraient donc toujours éloignées de l’emploi. Certes, six mois après la fin de leur contrat, 41 % d’entre elles seulement disposent d’un emploi. Mais si ce chiffre peut paraître faible, il doit lui aussi être remis dans son contexte : le secteur non marchand est naturellement moins créateur d’emplois classiques que le secteur marchand, pour des raisons de contraintes financières.

Cela dit, le très officiel Conseil d’orientation pour l’emploi (COE), rattaché au premier ministre, est loin de rejeter les contrats aidés appliqués au secteur non marchand. Dans un rapport intitulé « L’éloignement durable du marché du travail », rendu public en octobre 2014, il indiquait que « l’obtention d’un contrat aidé dans le secteur non marchand induit des conséquences positives pour les bénéficiaires (avoir un travail, des revenus tirés d’un salaire, etc.) et permet pour beaucoup de reprendre confiance en eux ». Loin d’être naïf et béni-oui-oui, le Conseil considère qu’il convient d’y intégrer des actions de formation, du tutorat et qu’ils soient d’une durée au moins égale à un an pour « avoir des effets positifs sur les trajectoires ». La quasi-définition des emplois d’avenir que le gouvernement vient de geler…

Situations des bénéficiaires de contrats aidés six mois après la fin des contrats. © DaresSituations des bénéficiaires de contrats aidés six mois après la fin des contrats. © Dares

 

Les acteurs de terrain, dans le milieu associatif, sont sonnés par l’annonce gouvernementale, avouent leur incompréhension, mais savent être mesurés sur l’efficacité des dispositifs. David Cluzeau, délégué général du CNEA, le syndicat d’employeurs de l’animation, du sport, du tourisme social et familial et des foyers pour jeunes travailleurs, dénonce cette décision prise « au cœur de l’été » et sait que ces contrats sont perfectibles : « On ne défend pas à tout prix le système, mais tout miser sur la formation est loin d’être la solution. L’alternative emploi aidé et formation est profitable. » De son côté, Florent Guéguen, directeur de la Fédération des acteurs de la solidarité, qui regroupe 870 associations et organismes publics œuvrant auprès des publics les plus fragiles, nuance la supposée non-efficacité des contrats aidés dans le secteur non marchand : « Les résultats en termes d’insertion sont moins bons, certes, mais nous embauchons des profils plus en difficulté via ces dispositifs. Et ces personnes rencontrent plus de problèmes pour trouver ensuite un CDI dans la structure qui les a employés que dans le secteur marchand. » D’ailleurs, selon les chiffres de Pôle emploi, publiés en juin 2017 et portant sur le dernier trimestre 2016, le taux d’accès à l’emploi des chômeurs de longue durée six mois après la fin d’une formation est de 39 % ! À public et secteur comparables, le bilan des CAE n’est donc pas si mauvais et rien ne dit, contrairement à ce qu’affirment les membres du gouvernement, que la formation soit plus efficace dans ce même contexte.

En tout cas, ce sont bien les 227 000 bénéficiaires de ces CAE et les 66 000 emplois d’avenir dans le secteur non marchand qui subiront les effets de la pénurie de nouveaux contrats organisée par le gouvernement. Ce qui frappe dans cette mesure, c’est bien alors l’absence d’alternative plus efficace à court terme et le manque de certitude que le plan formation de l’automne en offrira une, aussi efficace, pour les personnes éloignées du marché du travail. La mesure est violente pour ces bénéficiaires et elle est surprenante dans la logique même d’un gouvernement qui est toujours prompt à défendre la réforme du droit du travail en disant préférer la précarité à l’éloignement de l’emploi. Or, avec cette mesure restrictive sur les emplois aidés, ce sont précisément ceux qui sont le plus éloignés de l’emploi qui retomberont dans l’inactivité. Ainsi a-t-on vu Christophe Castaner fustiger l’aspect « précaire » et « à temps partiel » des emplois aidés dans un tweet. Lorsque sa logique comptable désormais prioritaire est concernée, le gouvernement préfère donc l’inactivité à l’emploi et se découvre une aversion pour la précarité…

Quelle utilité sociale pour les emplois aidés ?

Évidemment, cela ne signifie pas que ces emplois aidés soient parfaits et qu’une réforme ne soit pas nécessaire. Mais la mesure restrictive du gouvernement n’est pas une réforme et ne permet pas de redéployer des moyens, elle n’a qu’une logique comptable. La Cour des comptes elle-même, pourtant très critique sur ces contrats, ne demande pas, du reste, dans l’audit des comptes publics, leur suppression quantitative a priori, mais une réforme permettant de cibler davantage le public, de réduire leur durée et d’inscrire ces contrats dans des parcours de formation. Avant toute décision centrée sur la quantité de contrats, le gouvernement aurait pu ouvrir ces pistes et modifier d’emblée le ciblage, par exemple. Mais le choix n’a pas été celui-ci parce qu’il s’agissait avant tout de répondre à une exigence comptable. Cette logique est de très mauvais augure pour l’avenir et pour les moyens de formation et d’emplois à disposition des publics concernés par les contrats aidés. D’autant, et c’est un élément également largement ignoré du gouvernement, que ces emplois dans le secteur non marchand (ce qui représente, emplois d’avenir inclus, 84 % de l’ensemble) remplissent un rôle clé dans ce secteur économique.

Ce qui marque également dans la décision du gouvernement, c’est l’absence totale de prise en compte de l’utilité sociale de ces contrats. Pour les bénéficiaires, bien sûr, qui forment un public spécifique, très éloigné de l’emploi et du marché du travail, pour qui ces contrats peuvent constituer « un pied à l’étrier » non négligeable – bien que perfectible – vers un poste plus durable. Dans un manifeste publié en novembre 2016, réagissant déjà à la baisse des contrats aidés prévue dans la loi de finance pour 2017, seize personnalités du monde associatif, de la recherche et syndical appelaient déjà à sauvegarder, et même à augmenter, ces dispositifs. Le texte, argumenté et dont l’actualité demeure brûlante, se concluait par cette quasi-supplique : « Pour ne pas abandonner les millions de personnes exclues du marché du travail, pour ne pas désespérer les jeunes sortis du système scolaire sans qualification, pour que l’accès à l’emploi soit un véritable objectif et pas une chimère, l’engagement de tous est capital. »

À un autre niveau, ces contrats aidés – CAE et emplois d’avenir – représentent une forme de subvention au milieu associatif et à l’action sociale. Ils sont parfaitement intégrés à la gestion des ressources humaines comme un élément indispensable à la bonne marche d’un projet ou d’une activité. Soutien scolaire, assistance auprès de publics fragiles, animations culturelles… Nombreuses sont les associations qui fonctionnent avec un ou plusieurs salariés relevant de ces dispositifs et qui créent du lien social. « Cette décision est catastrophique, tonne Florent Guéguen. Ces emplois sont d’utilité sociale, dans l’animation scolaire, la cohésion sociale dans les quartiers et le développement des territoires. Je ne comprends pas cette orientation, ces économies sur le dos des plus fragiles et des plus précaires. » David Cluzeau peste lui aussi contre cette mesure qu’il juge injuste et violente : « Les emplois aidés font partie de notre économie qui propose du soutien scolaire, des animations dans les quartiers défavorisés. Dans tous nos montages financiers, l’aide à l’emploi est prise en compte afin de proposer des activités. » Son organisation, dans un communiqué diffusé le 22 août, évoque même « l’hiver social qui commence ». À l’Uniopss, qui représente 25 000 établissements et services de la solidarité à travers des fédérations et des unions régionales, Jérôme Voiturier, son directeur général, affirme déjà que des associations de soutien scolaire pensent ne plus pouvoir assurer leur mission à la rentrée. La plupart des grands réseaux de solidarité préparent une contre-attaque médiatique dès la semaine prochaine, ulcérés par cette politique.

L’exemple des conséquences sur les banques alimentaires est criant. Jacques Baillet, le président de la fédération qui rassemble 79 structures en France, explique que son réseau mobilise 6 000 bénévoles et 500 salariés, dont 50 % sont en emploi aidé. « C’est absolument essentiel à la continuité de service qu’exige notre activité. Nous avons besoin de personnes qui soient présentes et formées. C’est très important d’autant que les besoins de l’aide alimentaire sont en progression. C’est une très, très mauvaise mesure », estime-t-il. Il affirme que les banques alimentaires seront dans l’incapacité de remplacer ces contrats aidés par des contrats de droit commun. Jacques Bailet proteste contre la décision du gouvernement : « Je ne comprends pas que l’État conserve les contrats aidés dans l’éducation nationale, alors que c’est une mission régalienne, avec des personnes à qui il faut offrir un emploi pérenne et des perspectives de carrière, et que l’on nous retire ce type de contrats à nous. » En jeu, à travers cette activité : la distribution de l’équivalent de 212 millions de repas par an.

Aucune donnée officielle ne permet de quantifier exactement la proportion d’emplois aidés dans le monde associatif. Mais pour certaines petites structures, avec un ou deux salariés, cela peut constituer la moitié voire la totalité de l’effectif. Les plus touchées par cette mesure seront probablement celles, souvent modestes, travaillant dans le cadre de la politique de la ville. Selon la dernière circulaire du ministère du travail, 20 % des emplois d’avenir sont exclusivement dévolus aux quartiers prioritaires, tout comme 13 % des CAE et CIE. En tout, pour le premier semestre 2017, cela représente l’équivalent de 27 700 emplois. Certains, à coup sûr, seront « sauvés » car faisant partie du stock de l’éducation nationale que le gouvernement s’est engagé à conserver. Les contrats aidés dans le secteur marchand, soit 2 900 ouverts, et les emplois d’avenirs, 7 800 programmés, ne seront pas renouvelés à leur échéance. Aucun nouveau projet ou besoin supplémentaire dans les quartiers défavorisés ne pourra donc être soutenu par ces salariés d’utilité sociale. À cela s’ajoute la décision de baisser le budget de la politique de la ville de 11% par rapport à ce qui était initialement prévu, soit un trou de 46,5 millions d’euros, comme le rapporte Alternatives économiques. Un sacré vide qui s’annonce.

Dans les régies de quartier par exemple, modèle hybride qui allie activité économique et de lien social dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (à 95 %), le coup pourrait être rude. Sur les 8 000 salariés des plus de 130 structures, environ 10 % sont en contrats aidés selon le délégué général du comité national de liaison, Tarek Daher. « On estime que 70 % des régies de quartier emploient des CAE ou des CIE. » En outre, 10 % des régies ne sont pas conventionnées dans le cadre de l’IAE (insertion par l’activité économique), et donc bénéficient surtout, en termes d’emplois aidés, de ceux concernés par le gel annoncé.

Les collectivités locales devraient aussi ressentir durement cette décision. Le vice-président de l’Association des maires de France (AMF), André Laignel (PS), s’est ainsi dit « inquiet » concernant « l’impossibilité de renouveler la plupart des contrats arrivant à échéance prochainement ou de recourir à ce dispositif pour de nouveaux recrutements ». Les CAE sont en effet fréquemment utilisés pour recruter des accompagnateurs scolaires, des auxiliaires de vie pour les élèves handicapés ou les aides de restauration dans les écoles. Selon André Laignel, les « besoins en personnel sont avérés au niveau local » et les « organisations validées ». Or les collectivités n’ont guère de marge de manœuvre, dans la mesure où le gouvernement leur a demandé de baisser sur cinq ans leurs dépenses publiques de 13 milliards d’euros. Des recrutements en contrats classiques pour compenser les effets du rationnement des CAE semblent donc exclus. D’où le risque d’assister à une réduction du service public rendu…

Comme pour les APL (lire l’article de Mediapart ici), la cohérence de la politique sociale du gouvernement pose question. Étienne Pinte, ancien député de droite et président du Conseil national de lutte contre l’exclusion, résume : « On met la charrue avant les bœufs. Le pouvoir prend une décision de façon abrupte sans analyser les raisons pour lesquelles ces dispositifs sont parfois peu efficaces. » D’autant que la cohorte d’emplois aidés non renouvelés et gelés va, finalement, aller pointer à Pôle emploi. Un comble pour un gouvernement qui a fait de la lutte contre le chômage sa priorité. Et un non-sens social.

Romaric Godin et Manuel Jardinaud
Article tiré de Mediapart  le 24 août 2017

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